COVID-19 – Rechtliche Implikationen für Pharma- und Medizinprodukteunternehmen in Deutschland

Anleitung von BfArM und EMA zu laufenden klinischen Prüfungen

Bereits heute gibt es durch COVID-19 erhebliche Verzögerungen in den Abläufen zahlreicher klinischer Studien. Dadurch kann es im Einzelfall zu Abweichungen vom Prüfplan kommen. Auf Grund der COVID-19-Krise erforderliche Änderungsanzeigen werden durch die zuständigen Behörden – das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), das Paul-Ehrlich-Institut (PEI) und die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) – derzeit mit Priorität bearbeitet. Das BfArM hat wesentliche studienrelevante Hinweise auf seiner Webseite überblicksartig zusammengefasst. Für Anfragen zu klinischen Prüfungen im Zusammenhang mit COVID-19 hat das BfArM eine eigene E-Mail Adresse eingerichtet: CT-COVID@bfarm.de.

Die EMA hat am 20. März 2020 – gemeinsam mit der Europäischen Kommission und den Heads of Medicines Agencies (HMA) – einen Leitfaden zum Umgang mit klinischen Studien während der COVID-19-Pandemie veröffentlicht und zuletzt am 27. März 2020 aktualisiert. Die EMA weist in ihrem Leitfaden darauf hin, dass Sponsoren derzeit kritisch hinterfragen sollten, ob sie eine neue klinische Studie beginnen oder neue Studienteilnehmer in eine laufende Studie einbeziehen möchten. In Bezug auf laufende Studien sollten Sponsoren insbesondere erwägen, ob und inwieweit sie die Studie in bestimmten Einrichtungen vorübergehend unterbrechen und/oder die vorgesehene Gesamtdauer der Studie verlängern können. Auch könne es im Einzelfall – im Gesundheitsinteresse der Studienteilnehmer – sinnvoll sein, die Durchführung einer Studie zu modifizieren (z.B. Verbringung der Studienteilnehmer in eine andere Einrichtung oder Ersetzung von Visiten durch Video- oder Telefonkonferenzen). Die Durchführung von Audits sollte derzeit grundsätzlich unterlassen werden. In seiner jüngsten Fassung enthält der Leitfaden der EMA auch Hinweise zum Umgang mit sicherheitsrechtlichen Meldepflichten (safety reporting) und zur Kommunikation mit den nationalen Aufsichtsbehörden und Ethik-Kommissionen.

Parallel dazu hat die EMA am 25. März 2020 den ersten Entwurf einer Anleitung zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf methodologische Aspekte laufender klinischer Prüfungen veröffentlicht. Der Entwurf ist Gegenstand einer vierwöchigen öffentlichen Konsultation; Stellungnahmen sind daher noch bis zum 25. April 2020 möglich.

Das BfArM hat zum Leitfaden der EMA am 26. März 2020 Ergänzende Empfehlungen für klinische Studien in Deutschland publiziert. Die Empfehlungen beziehen sich auf die Fernüberwachung klinischer Studien (Remote Monitoring) und die Versendung von Prüfarzneimitteln zum Studienteilnehmer in Übereinstimmung mit dem nationalen Recht der klinischen Prüfung und dem Datenschutzrecht. Das BfArM weist darauf hin, dass sich die Empfehlungen angesichts der Dynamik der COVID-19-Pandemie jederzeit kurzfristig ändern können.

Pharma- und Medizinprodukteunternehmen sollten die Auswirkungen von COVID-19 auf ihre bevorstehenden und laufenden klinischen Studien überprüfen, ihre bestehenden Studienkonzepte überarbeiten und, soweit erforderlich, frühzeitig mit dem BfArM oder der EMA in Kontakt treten, um etwaige Änderungsanzeigen einzureichen oder Unsicherheiten zu klären.

Markteintrittserleichterungen für PSA und ausgewählte Medizinprodukte

Die Ausbreitung von COVID-19 hat zu einer außerordentlich hohen und weiter steigenden Nachfrage hinsichtlich Schutzbrillen und Visieren, Mund-Nasen-Schutz-Ausrüstung, Schutzkleidung und Handschuhen geführt. Bei diesen Produkten handelt es sich um Persönliche Schutzausrüstung (PSA) oder Medizinprodukte, deren Markteintritt jeweils üblicherweise ein – teilweise langwieriges – Konformitätsbewertungsverfahren sowie eine CE-Kennzeichnung voraussetzt. Um das Angebot dieser Produkte schnellstmöglich an die steigende Nachfrage anzupassen, möchte die Europäische Kommission den Markteintritt für PSA und Medizinprodukte durch ihre Empfehlung (EU) 2020/403 vom 13. März 2020 erheblich vereinfachen. In der Empfehlung fordert die Kommission die zuständigen Marktüberwachungsbehörden und benannten Stellen auf, alle verfügbaren Maßnahmen zu ergreifen, um den medizinischen Fachkräften für die Dauer der derzeitigen Gesundheitsbedrohung unmittelbar Zugang zu PSA und Medizinprodukten zu gewähren. Danach dürfen PSA und Medizinprodukte vorübergehend und im Einzelfall sogar ohne CE-Kennzeichnung in Verkehr gebracht werden.

Die Kommission hat inzwischen mehrere Leitlinien veröffentlicht, die Unternehmen bei der rechtlichen und regulatorischen Bewertung von PSA, Handdesinfektionsmitteln und 3D-Druckern sowie dadurch hergestellten Produkten unterstützen sollen. In Deutschland bieten eine Reihe von Prüfgesellschaften beschleunigte Prüfverfahren an. Das European Committee for Standardization (CEN) und das European Committee for Electrotechnical Standardization (CENELEC) haben in diesem Zusammenhang eine Vielzahl relevanter Normen kostenfrei zur Verfügung gestellt, die über die Webseite des jeweiligen Mitgliedsverbands auf mitgliedstaatlicher Ebene erhältlich sind. Für Deutschland ist dies das DIN; abrufbar sind die Normen hier. Weitere Informationen, die regelmäßig aktualisiert werden, finden sich auf der Webseite der Zentralstelle der Länder für Sicherheitstechnik.

Medizinprodukteunternehmen sollten sorgfältig prüfen und mit den zuständigen Aufsichtsbehörden und benannten Stellen abstimmen, ob für ihre Produkte Marktzugangserleichterungen nach Maßgabe der Empfehlung der Kommission in Betracht kommen.

Genehmigungspflichtige Ausfuhr von PSA und ausgewählten Medizinprodukten

Um die hohe Nachfrage nach PSA und ausgewählten Medizinprodukten in der EU auch künftig befriedigen zu können, hatte die Kommission zunächst mit der Durchführungsverordnung (EU) 2020/402 vom 14. März 2020 die Ausfuhr bestimmter Produkte vorübergehend für genehmigungspflichtig erklärt. Am 19. März 2020 wurde diese Verordnung von der Durchführungsverordnung (EU) 2020/426 abgelöst. Hierzu hat die Europäische Kommission Leitlinien herausgegeben. Die Leitlinien enthalten einen Musterantrag auf Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung.

Die neuen Ausfuhrbeschränkungen sind für Unternehmen problematisch, deren Produkte unter die Verordnung fallen und die vertraglich zur Lieferung dieser Produkte in Drittstaaten verpflichtet sind. In diesem Fall muss das Unternehmen prüfen, ob eine Ausfuhrgenehmigung in Betracht kommt und, falls nicht, welche rechtlichen und sonstigen Möglichkeiten bestehen, mit dem Ausfuhrverbot im Rahmen der betroffenen Geschäftsbeziehungen umzugehen.

Neuer Zeitplan für EU-Medizinprodukteverordnung wahrscheinlich

Die von den führenden Verbänden der Medizinprodukteindustrie bereits seit längerem geforderte zeitliche Verschiebung der Medizinprodukteverordnung (MDR) ist nun vor dem Hintergrund der Coronakrise wahrscheinlich geworden. Nachdem die EU-Kommission  am 25. März 2020 mitgeteilt hatte, dass sie beabsichtige, eine Verschiebung der MDR zu empfehlen, hat sie am 3. April 2020 einen entsprechenden Vorschlag veröffentlicht.

Der Vorschlag, über den nun der Europäische Rat und das Parlament entscheiden müssen, sieht vor, den Geltungsbeginn der MDR um ein Jahr auf den 26. Mai 2021 zu verschieben. Das derzeit geltende EU-Medizinprodukterecht, darunter insbesondere die allgemeine Medizinprodukterichtlinie (MDD) und die Richtlinie zu In-vitro-Diagnostika (IVDD), soll dann erst zu diesem Zeitpunkt außer Kraft gesetzt werden. Der Vorschlag sieht vor, dass CE-Zertifizierungen unter dem bisherigen Recht weiterhin möglich sein sollen, wobei noch nicht klar ist, wie die benannten Stellen hiermit umgehen werden – mit Blick auf die Dauer der Zertifizierungsverfahren waren bereits in den letzten Monaten keine MDD-Zertifizierungsanträge mehr angenommen worden.

Neben der Verschiebung des Geltungsbeginns der MDR sieht der Kommissionsvorschlag auch eine Erweiterung von Art. 59 MDR vor. Die Vorschrift ermöglicht es den Mitgliedstaaten, ausnahmsweise Medizinprodukte ohne eine CE-Zertifizierung für verkehrsfähig zu erklären. Nach Art. 59 Abs. 3 MDR kann eine entsprechende Ausnahme durch die Kommission auf die gesamte EU ausgeweitet werden. Um diese Möglichkeit bereits jetzt nutzen zu können, soll Art. 59 MDR auch unter dem derzeitigen Recht anwendbar sein – der Kommissionsvorschlag sieht eine entsprechende Änderung der MDD und der IVDD vor.

Nicht verlängert werden sollen nach dem Kommissionsvorschlag die Gültigkeitsbegrenzung für MDD-Zertifikate gem. Art. 120 Abs. 2 MDR (zum 27. Mai 2024) und die Abverkaufsfrist gem. Art. 120 Abs. 4 MDR (zum 27. Mai 2025). Dies hat der BVMed in einer ersten Stellungnahme kritisch bewertet.

Verschärfte Prüfung ausländischer Investitionen in den EU-Gesundheitsmarkt

Die Europäische Kommission hat am 25. März 2020 neue Leitlinien für die Prüfung von Investitionen aus Drittstaaten veröffentlicht, insbesondere soweit diese Investitionen den europäischen Gesundheitsmarkt betreffen. Im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie bestehe ein erhöhtes Risiko, dass für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit wesentliche Gesundheitsinfrastrukturen – etwa Betriebe zur Herstellung von medizinischer Schutzausrüstung oder auf die Entwicklung von Impfstoffen spezialisierte Forschungseinrichtungen – in den Fokus ausländischer Investoren gerieten. Die Bundesrepublik Deutschland sei daher ebenso wie die anderen EU-Mitgliedstaaten aufgerufen, solche geplanten Erwerbe besonders kritisch unter die Lupe zu nehmen und für die Gemeinschaft wesentliche Vermögenswerte in der Europäischen Union zu erhalten. Die Leitlinien der Kommission dürften das ansonsten investitionsfreundliche Klima im europäischen Gesundheitsmarkt für die verbleibende Dauer der Krise eintrüben.

Umgang mit drohenden Lieferengpässen

Die Gefahr von Lieferengpässen zählt seit Beginn der Coronakrise zu den gravierendsten Risiken für die öffentliche Gesundheitsversorgung. Inzwischen hat die Europäische Kommission Leitlinien erlassen, die dazu beitragen sollen, dass die notwendigen Arzneimittel zur Bekämpfung von COVID-19 in der Europäischen Union verfügbar bleiben. Die Leitlinien rufen zu Solidarität auf und enthalten Handlungsempfehlungen an die Mitgliedstaaten, um eine übermäßige Bevorratung einzelner Mitgliedstaaten zu verhindern, die zu einer Verknappung der entsprechenden Produkte in anderen Mitgliedstaaten führen könnte. Unter anderem empfiehlt die Kommission die Aufhebung von nationalen Exportbeschränkungen, die Vermeidung extensiver Vorratshaltung bestimmter Arzneimittel und eine adäquate Informationspolitik zur Verhinderung von Panikkäufen. Darüber hinaus empfehlen die Leitlinien, die pharmazeutische Industrie als essentiell einzustufen und in jedem Fall zur Weiterproduktion zu berechtigen. Eine Erhöhung der Produktionskapazitäten soll von den Mitgliedstaaten unterstützt werden.

Die Europäische Kommission hat darüber hinaus am 8. April 2020 zeitlich begrenzte Sonderregelungen für das EU-Wettbewerbsrecht erlassen (sog. „Befristeter Kartellrechtsrahmen“) , die es Unternehmen der Pharma- und Medizinprodukteindustrie in der Coronakrise erleichtern sollen, durch Kooperationen die Produktion zu steigern und Lieferketten zu optimieren. Der Befristete Kartellrechtsrahmen beantwortet einige der im Hinblick auf solche Kooperationen relevanten kartellrechtlichen Fragen und hilft den Unternehmen dabei, etwaige Kooperationen rechtskonform zu gestalten. Die Europäische Kommission steht außerdem für eine kartellrechtliche Beratung zur Verfügung und bestätigt im Einzelfall auch, entgegen ihrer üblichen Praxis, die kartellrechtliche Unbedenklichkeit einer Kooperation in schriftlicher Form (sog. „Comfort Letter“).

Kontingentierungsanordnung durch das BfArM

Das BfArM hat am 20. März 2020 eine Allgemeine Anordnung zur Lagerhaltung und bedarfsgerechten Belieferung von Humanarzneimitteln (sog. Kontingentierung) veröffentlicht. Durch diese Anordnung werden pharmazeutische Unternehmer und Großhändler aufgefordert, Arzneimittel nicht über den gewöhnlichen Bedarf hinaus zu liefern. Damit soll dem in Krisenzeiten typischen Trend einer Überbevorratung durch einzelne Marktteilnehmer entgegengewirkt werden, die zu einer Ungleichverteilung von Arzneimitteln im Markt führt. Das BfArM macht mit der Kontingentierungsanordnung von seinen (erst kürzlich erweiterten) Befugnissen Gebrauch, aktiv gegen Arzneimittel-Lieferengpässe vorzugehen. Die Anordnung betrifft sog. versorgungsrelevante Arzneimittel. Darunter fallen verschreibungspflichtige Arzneimittel, deren Wirkstoff für die Gesamtbevölkerung relevant ist. Pharmazeutische Unternehmen sollten prüfen, inwieweit ihre Arzneimittel durch die Kontingentierungsanordnung betroffen sind. Die jeweils aktuelle Liste der versorgungsrelevanten Wirkstoffe ist auf der Webseite des BfArM abrufbar.

Herausforderungen der digitalen Transformation

Die erheblichen staatlichen Beschränkungen im Zusammenhang mit COVID-19 zwingen Unternehmen aller Wirtschaftszweige zur Umstellung ihrer Arbeitsabläufe. Pharma- und Medizinprodukteunternehmen müssen dabei – jedenfalls in bestimmten Arbeitsbereichen – in kürzester Zeit eine digitale Transformation vollziehen. Beratungs- und Werbetätigkeiten durch den Außendienst können nicht mehr bei dem Arzt vor Ort erfolgen; vielfach stellt sich die Frage, ob und wie der Außendienst stattdessen im „Home Office“ eingesetzt werden kann. Interne und externe Fortbildungen müssen abgesagt und, soweit möglich, auf digitale Plattformen umgestellt werden (Videokonferenzen, Webinare etc.). Auch in der Kooperation mit anderen Akteuren des Gesundheitswesens, einschließlich Fachkreisen, müssen die Kommunikationskanäle mitunter umgestellt werden. Die neuen, vornehmlich digitalen Arbeitskonzepte werfen im Einzelfall besondere datenschutzrechtliche Fragen auf. Sofern diese Arbeitskonzepte die Zusammenarbeit mit Fachkreisen betreffen, sind sie darüber hinaus auf ihre Vereinbarkeit mit den geltenden heilmittelwerbe-, sozial-, straf- und berufsrechtlichen Vorschriften zu überprüfen (Healthcare Compliance).

Beschleunigter Marktzugang für Arzneimittel zur Behandlung von COVID-19

Das Arzneimittelrecht sieht eine Reihe von Verfahren vor, die in besonders gelagerten Fällen einen schnellen Marktzugang für Arzneimittel ermöglichen. Dies sind auf EU-Ebene insbesondere das PRIME-System, die beschleunigte Bewertung (accelerated assessment) und die Erteilung einer bedingten Arzneimittelzulassung (conditional approval). Die EMA bietet derzeit eine kostenfreie wissenschaftliche Beratung zu Gunsten solcher Unternehmen an, die Impfstoffe oder Therapeutika gegen COVID-19 entwickeln. Diese Unternehmen sind aufgefordert, die EMA über die folgende E-Mail-Adresse zu kontaktieren: 2019-ncov@ema.europa.eu.

Das BfArM und das für die Zulassung von Impfstoffen zuständige PEI behandeln aktuell diejenigen Projekte vorrangig, die sich auf die Diagnostik und/oder Therapie von COVID-19 beziehen. Dies betrifft vor allem Anträge auf wissenschaftliche Beratungsverfahren und Anträge auf die Genehmigung klinischer Prüfungen, jeweils in Bezug auf Arzneimittel und Medizinprodukte. BfArM und PEI akzeptieren im Rahmen der Einreichung von Zulassungsanträgen derzeit auch sukzessive Zulieferungen durch die Unternehmen, um die Antragsprüfung zu beschleunigen. Die Beratungsgebühr zur Behandlung von COVID-19 kann bis auf ein Viertel der gesetzlich vorgesehenen Gebühr ermäßigt werden.

Pharmazeutische Unternehmen, die über einen potentiellen Wirkstoff gegen COVID-19 verfügen, sollten unverzüglich die zuständige nationale Arzneimittelbehörde (BfArM oder PEI) und/oder die EMA kontaktieren, um das Verfahren bis zum Markteintritt des Wirkstoffs so weit wie möglich zu beschleunigen. Ohne eine Zulassung zur Behandlung von COVID-19 muss das pharmazeutische Unternehmen sorgfältig prüfen, ob und inwieweit es den Wirkstoff im Einzelfall auch außerhalb klinischer Studien, etwa in Härtefallprogrammen einsetzen kann. Arzneimittel, die außerhalb der EU bereits über eine Zulassung verfügen, können gegebenenfalls im Wege eines Einzelimports nach Deutschland eingeführt werden.

Eingeschränkte Anwendbarkeit von Rabattverträgen

Nachdem viele gesetzlichen Krankenkassen bereits die Anwendung ihrer Rabattverträge ausgesetzt hatten, haben nun der Deutsche Apotheker Verband (DAV) und der Spitzenverband Bund der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Spitzenverband) eine entsprechende Vereinbarung getroffen, die zunächst bis Ende April gilt. Apotheker können daher jetzt statt eines rabattierten, aber nicht vorrätigen Arzneimittels auch ein nicht-rabattiertes Arzneimittel an Versicherte abgeben. Dies erleichtert die Patientenversorgung im Falle von durch COVID-19 bedingten Lieferausfällen. Im Interesse der Planungssicherheit für pharmazeutische Unternehmen hat der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie (BPI) gefordert, die Vereinbarung mindestens bis Ende Juni 2020 aufrechtzuerhalten. Die Pressemitteilung des BPI finden Sie hier.